售電側改革下保底供電服務啟動與運行機制分析
作者： 日期： 2019/3/22 16:51:08 來源：近期，重慶市能源局建議某違反《售電公司準入與退出管理辦法》規定、提供虛假材料的售電公司主動退出市場，尚未履行完成的購售電合同由國網重慶市電力公司提供保底供電，并按原合同約定條款執行。其中政府部門對售電公司的處理意見、指定電網企業啟動保底供電服務的條件和保底供電服務內容引發了爭議。隨著市場競爭的激化和售電公司的優勝劣汰，未來售電公司退出市場由電網企業啟動保底供電服務的事件或將頻現，因此有必要針對保底供電服務開展相關研究工作，進一步完善我國保底供電服務啟動機制，以保證市場公平，保障用戶用電，規范售電公司行為，維護市場各方合法利益。
01
保底供電服務范圍分析
從國際經驗看，不同國家保底供電服務命名方式多樣，含義偏重不同，但保底供電服務商的定義都具有相同內涵：當放開選擇權的用戶，在放棄選擇權、原售電公司終止經營或由于各種原因無法找到售電商供電時，應由一家供電商承擔最終供電責任，這家供電商被稱為保底供電商。從各國保底供電服務相關規定來看，保底供電商通常由政府指定，絕大部分由原供電商承擔。
我國電力體制改革相關政策文件中，也對保底供電服務的性質及內涵進行了闡述。又如《售電公司準入與退出管理辦法》中指出：“當售電公司被強制退出，其所有已簽訂但尚未履行的購售電合同由地方政府主管部門征求合同購售電各方意愿，通過電力市場交易平臺轉讓給其他售電公司或交由電網企業保底供電，并處理好其他相關事宜”。
基于國外實踐經驗和國內政策文件，可以對保底供電服務進行如下定義：在售電公司或配電運營商因終止經營或被強制退出市場而無力提供配、售電服務，且無法通過電力交易平臺將原售電合同進行轉讓的情況下，政府指定電網企業或其他配網運營商對該售電公司或配電運營商向用戶進行供電。被指定的電網企業或配網運營商應在保障電網安全和不影響其他用戶正常供電的前提下，按照國家規定的程序、內容和質量要求與該售電公司或配電運營商簽約用戶重新簽訂合同，并按照合同約定進行供電。
02
保底供電服務時間分析
從保底供電服務的性質來看，保底供電是在特定條件下臨時啟動的特殊供電服務，是為避免用戶因售電公司/配網運營商退出市場而出現無電可用的情況設立的過渡性保障措施，具有臨時性、救濟性的特征。因此應對保底供電服務時間予以明確，使選擇市場化電力交易的用戶在遭遇售電公司/配網運營商退出后，能及時進行調整并盡快重新參與市場化交易。
這一點在國際經驗中也能得到印證，如美國德克薩斯州規定，當原售電商無法繼續為用戶供電時，由公共事業委員會指定的售電商(即保底供電服務商)以月度批發市場價格130%-135%的電價提供過渡性的短期服務，用戶最終還需要尋找其他競爭性售電商。
目前我國電力市場化交易以中長期交易為主，因此保底供電服務的時間可以設定為售電公司/配網運營商退出電力市場之日起至下一個自然年的年末。這樣可以確保用戶有充分的時間進行調整，盡快參與到以年為單位的中長期交易或以月為單位的集中競價交易中，也能盡量降低保底供電服務商的供電壓力，確保其供電質量與供電安全。
03
售電公司退出市場行為分析
根據《售電公司準入與退出管理辦法》中相關規定，可以將售電公司/配電運營商退出市場終止提供售電服務的行為分類，一是售電公司及配電運營商因自身原因自愿退出電力市場;二是售電公司因違反管理辦法中相關規定而被強制退出。
售電公司自愿退出
隨著電力市場競爭激化，售電公司將面臨更大的經營壓力。在“優勝劣汰，適者生存”的市場篩選機制作用下，部分售電公司可能出于減輕經營壓力、降低公司風險、推動發展轉型等需求，考慮停止售電業務，自愿退出電力市場，這是符合市場規律的行為。在不違反《售電公司準入與退出管理辦法》中的相關規定時，售電公司可以向電力交易中心提交申請，自愿退出電力市場。
但售電公司在退出電力市場前，應履行完原售電合同中相應內容，在不能履行原合同時，應取得用戶同意并保證能妥善處理用戶用電問題。
售電公司自愿退出電力市場是負荷市場規律的行為，而不是突發性、臨時性的行為。售電公司在退出電力市場前，具備能力履行完成已簽訂的售電合同，在不能履約的情況下，也具備足夠的時間利用電力交易平臺對合同進行轉讓。因此在自愿退出時，應充分利用市場條件完成對用戶的售電承諾，而非直接啟動保底供電服務，這樣既能強化市場自洽機制，也能節約啟動保底供電服務所需的社會資源。
配網運營商自愿退出
目前我國配網運營商多數為增量配電網運營商，其運營范圍多為新興工業園區、產業園、經濟開發區等區域。當其運營區內出現入駐用戶不足、用電量低于預期或發生大用戶遷出等問題時，配電運營商將面臨較大的經營壓力，因此配網運營商也有自愿退出電力市場的可能性，類似于售電公司，配網運營商自愿退出電力市場也是符合市場規律的行為。在不違反《售電公司準入與退出管理辦法》中的相關規定時，配網運營商可以向電力交易中心提交申請，自愿退出電力市場。
配網運營商自愿退出電力市場前，應履行完原配售電合同中相應內容，在不能履行原合同時，應取得其運營范圍內售電公司及用戶的同意并保證能妥善處理售電公司售電及用戶用電問題。當配網運營商無法通過電力市場轉讓其配售電合同時，將由政府指定相關企業承擔保底供電服務。
強制退出
當電力市場內的售電公司出現違背市場規律、違反市場交易規則、惡意侵犯用戶權益等行為時，應被強制退出電力市場，以保障市場公平公正機制，保護用戶合法權益。
根據《售電公司準入與退出管理辦法》規定，當售電公司出現以下情形時，應被強制退出售電市場：隱瞞有關情況或者以提供虛假申請材料等方式違法違規進入市場，且拒不整改的;嚴重違反市場交易規則，且拒不整改的;依法被撤銷、解散，依法宣告破產、歇業的;企業違反信用承諾且拒不整改或信用評價降低為不適合繼續參與市場交易的;被有關部門和社會組織依法依規對其他領域失信行為作出處理，并被納入嚴重失信主體“黑名單”;法律、法規規定的其他情形。
售電公司被強制退出電力市場后，政府將根據《售電公司準入與退出管理辦法》中相關規定，對其進行處罰，并指定相關企業啟動保底供電服務。
04
服務流程分析
在售電公司自愿退出、配網運營商自愿退出和售電公司被強制退出三種情形中，售電公司自愿退出時原則上不宜啟動保底供電服務，應盡可能利用市場資源完成或轉讓售電合同，以節約社會資源。配網運營商退出市場且無法轉讓其配電業務時，以及售電公司被強制退出時，應啟動保底供電服務，以確保用戶的可靠用電。以下將結合《售電公司準入與退出管理辦法》及一般市場規律對不同退出方式下相關服務流程的執行方式進行分析。
