第八批補貼目錄還能下發嗎？
作者： 日期： 2019/7/9 17:30:05 來源：隨著去補貼時代的來臨，光伏補貼的需求將達到峰值，以后會逐年下降。截止2019年一季度，光伏累計并網量達到180GW，進入補貼目錄的大約只有52GW。在財政部有妥善解決補貼的方案之前，第八批目錄肯定發不下來；將來即使有了解決方案，個人認為，由于規模較大，一旦財政部有解決這一問題的妥善方案，可能不會再發第八批目錄，而是讓除黑戶電站以外的項目直接領補貼。
早在2017年，當時國家能源局副局長李仰哲的發言中曾提到，截至2016年上半年，可再生能源附加補貼缺口約為550億元；而之前也有相關領導表示過，2017年底，可再生能源附加缺口高達1000億以上。之前本號也曾介紹過，目前，已經進入前六批目錄的項目，補貼資金也開始出現拖欠情況，部分省份拖欠時間超過18個月。
本文根據財政部的公開數據，分析了歷年的可再生能源資金使用情況后認為，第八批可再生能源目錄可能遙遙無期，第七批以后的可再生能源項目的補貼，可能都要依靠綠證來解決。
一、可再生能源附加收入大幅增加可能性不大
1、財政出錢補足可再生能源附加缺口很難操作
光伏補貼主要來源是可再生能源發展基金，該基金包括可再生能源發展專項資金和向電力用戶征收的可再生能源電價附加收入。
根據財政部的《可再生能源發展基金征收使用管理暫行辦法》（財綜[2011]115號），
可再生能源發展專項資金由中央財政從年度公共預算中予以安排（不含國務院投資主管部門安排的中央預算內基本建設專項資金），主要用于支持以下可再生能源開發利用活動：
“可再生能源開發利用的科學技術研究、標準制定和示范工程；2.農村、牧區生活用能的可再生能源利用項目；3.偏遠地區和海島可再生能源獨立電力系統建設；4.可再生能源的資源勘查、評價和相關信息系統建設；5.促進可再生能源開發利用設備的本地化生產；6.《中華人民共和國可再生能源法》規定的其他相關事項。”
可再生能源電價附加在除西藏自治區以外的全國范圍內，對各省、自治區、直轄市扣除農業生產用電（含農業排灌用電）后的銷售電量征收。歷年的征收標準如下表所示。
2015年《預算法》進行了修訂，提出：
政府性基金預算應當根據基金項目情況和實際支出需要，按基金項目編制，做到以收定支。
因此，如果再生能源基金出現缺口，財政單獨拿出一筆錢補上的操作基本很難。
2、可再生能源附加標準上調可能性不大
2017年12月1日國家能源局在《關于政協十二屆全國委員會第五次會議第4253號提交答復的函》明確拒絕了全國工商聯關于提高可再生能源附加增收標準的建議，稱會商請各有關部門共同研究不增加企業經營成本的解決辦法。
回復指出：國家為減輕企業負擔，促進實體經濟發展，著力降低企業及社會用電成本。
另外，考慮到國際貿易戰的大背景下，2019年以來，國家全面開展給企業減稅、降負的工作，從各方面尋找電價下降的空間。在這樣一個大背景下，進一步提高可再生能源電價附加征收標準有較大難度。
綜上所述，每年的補貼資金的增加，應該主要依靠第二、第三產業的用電量增加實現。按照目前的用電量情況，可再生能源附加收入大約每年有5~6%的增速。
二、可再生能源附加歷年的征收和使用情況
前文提到，政府性基金要“以收定支”，來看一下可再生能源附加歷年的收支情況。
1、2012~2017年累計有結余
根據財政部歷年公布的“全國政府性基金收入、支出決算表”，2012~2017年，我國可再生能源附加總收入為2853.68億元，總支出為2763.64億元，累計結余90.04億元。
圖1：2012~2017年可再生能源附加財政決算數據
由于光伏扶貧和戶用是享受補貼發放最高的優先級。隨著2019年初批復的第二批光伏扶貧目錄、每年新增約2~3GW的戶用項目，而且要這些項目的補貼要優先保障性發放。因此，前七批項目的補貼也出現了明顯的拖欠，且日益嚴重。
2、風電項目拿走一半補貼
根據財政部數據，上述2763.64億元的支出，可以分為4部分，其中：
風電項目累計1282.95億元，占49.8%；
光伏項目累計433.72億元，占16.8%；
生物質項目累計387.42億元，占15%；
轉移給地方累計470.67億元，占18.3%，具體分配給哪些項目不明確。
說明：由于可再生能源附加補貼是由電網公司轉付給發電企業，在存在地方電網公司的地方，都是由國家蔡政府先支付給地方政府，再由地方政府撥付給地方電網公司，如下圖。
圖2：可再生能源附加的發放流程
不同類型項目每年獲得的可再生能源附加補貼金額如下圖所示。
圖3：各種類型項目歷年獲得可再生能源附加金額（單位：億元）
3、為何風電獲得補貼多？
雖然風電的補貼強度低于光伏，但由于進入可再生能源補貼目錄是獲取補貼的必要條件，風電行業發展的早，早起進入目錄的項目多，所以風電項目獲得的補貼更多一些。
1~7批可再生能源目錄中，不同類型的項目規模如下圖所示。
圖4：歷次可再生能源附加目錄收錄的項目構成（單位：萬kW）
從上圖可以看出，由于收錄的風電項目規模最大，且發電小時數高，所以獲得的補貼金額占總金額的50%！
考慮到2019年初批復的第二批光伏扶貧目錄、每年新增約2~3GW的戶用項目，目前進入補貼目錄的光伏項目大約52GW。然而，2019年一季度，已經并網了180GW的光伏項目！
從前文的分析可以看出，截止2017年底，國家的可再生能源附加資金有90億元的結余，但宣傳口徑一致是1000億以上的缺口。估計后者是將未納入補貼目錄的項目也考慮進來了。
三、現有每年收入基本可覆蓋前7批目錄需求
根據圖4，1~5批項目均為2014年及以前進入補貼目錄，第6批為2016年8月份進入目錄；第7批為2018年7月份進入目錄。因此，
2015年的補貼金額支出，基本代表了前5批進入目錄的項目的補貼資金需求，即1~5批項目每年的補貼資金需求約519億元。
2017年的補貼金額支出，基本代表了前5批進入目錄的項目的補貼資金需求，即1~6批項目每年的補貼資金需求約712億元。
根據估算，進入1~7批可再生能源目錄的項目，每年需要的補貼大約為812億元。隨著我國用電量的增加和征收率的提高，預計每年的收入可以覆蓋住前7批目錄的補貼需求。具體如下表所示。
表2：歷年進入可再生能源附加目錄的項目規模及補貼預估
四、存量項目全進目錄的實際需求情況
1、實際需求缺口年底可能擴大到2000億元以上
如前文所述，可再生能源附加每年收入之所以能基本可覆蓋前7批目錄需求，是因為大部分項目沒有進目錄。以光伏為例，根據中電聯數據，截止2018年6月底，中國光伏總裝機容量為15606萬kW，而進入前七批進入可再生能源補貼目錄的光伏電站規模共計約50GW，僅占目前中國總裝機規模的32%。
另外，截止2018年6月底，風電累計并網1.96億kW，進入目錄的為1.4億kW，約28%的風電項目未進入補貼目錄。
而每年的風電、光伏、生物質的發電量情況，最能反映全部并網可再生能源項目的補貼資金需求。
由于補貼收錄了2016年3月份之前并網的項目，考慮到2016年及以后的項目，根據中電聯公布的風電、光伏、生物質發電量情況，對2016~2018年的全部可再生能源項目的補貼需求進行了計算，如下圖所示。
圖5：存量項目全部進目錄的補貼缺口預期（單位：億元）
可見，如果要全部項目都進入補貼，則到今年年底，可再生能源附加的補貼缺口將累計達到2088億元！
2、光伏扶貧插隊進目錄的壓力
考慮補貼缺口，還需要考慮光伏扶貧的特殊情況。根據國務院扶貧辦統計，截至2017年底，全國共有25個省（區、市）、940個縣開展了光伏扶貧項目建設，累計建成規模1011萬kW。目前，進入目錄的僅3.6GW。因此，2017年底的光伏扶貧項目還有6.6GW未計入目錄。估計這批項目將在2018年底進入目錄，預計年補貼需求為40億元。同時，預計2018~2020年之間，每年還會增加4~4.5GW的光伏扶貧項目，即每年要增加一部分補貼需求。
光伏扶貧項目優先插隊進入補貼目錄，保障補貼發放，相關政策補貼均向其傾斜。如果將未來的光伏扶貧項目全部納入目錄，加上前7批目錄，預計每年的可再生能源附加總補貼需求約為900億元。
因此，扶貧項目的插隊，戶用項目的優先發放，都將加大普通光伏項目的補貼拖欠壓力。
3、小結
根據前文分析，
進入前7批補貼目錄的項目，年補貼需求約為812億元；如果將目前和未來的光伏扶貧項目優先納入補貼，到2020年，進入目錄項目的總補貼需求約為900億元。根據我國目前的用電量水平及增速，未來的可再生能源附加基本每年可以達到900億元。
然而，68%的光伏項目、28%的風電項目未納入補貼目錄，也有生物質項目未進目錄。如果將并網的項目全部納入補貼目錄，則到2018年底的補貼缺口約為2088億元。
五、綜合分析
根據前文分析可以得到以下幾個結論：
1、根據國務院《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》（國發[2013]24號）規定，光電發展規模與國家可再生能源發展基金規模相協調。根據《預算法》，政府性基金要“以收定支”。因此，可再生能源資金的規模將限制能進入目錄的項目規模。
2、考慮到全社會都在降低用電成本，1.9分/kWh的可再生能源附加標準提高的可能性不大。因此，未來可再生能源附加每年的增長率可能僅有5~6%。
3、進入前7批補貼目錄的項目、以及未來的光伏扶貧項目，到2020年的總補貼需求約為900億元。隨著我國用電量的增加，可再生能源附加基本可以覆蓋此部分支出。
4、若將并網項目全部納入補貼范疇，到2018年底的補貼缺口可能高達2088億元。
5、財政單獨拿一筆錢補足可再生能源缺口的可能性不大。
綜上所述，若無新的財政補貼資金來源，國家第八批可再生能源補貼目錄申請和批準將遙遙無期，極大可能不了了之。
鑒于國家能源局拒絕增加增收可再生能源基金的可能性，政府出臺一系列政策進行補貼轉移及消化，如綠色電力證書交易、可再生能源電力配額制度、分布式發電市場化交易等。
光伏發電企業可通過出售可再生能源綠證或市場化交易，從市場直接獲得發電收入，緩解發電企業的現金流壓力和可再生能源補貼拖欠導致的盈利壓力。交易的電量不再享受國家可再生能源電價附加資金的補貼，由各類市場主體根據能源轉型的要求自發進行利益分配。
探索在無補貼的新形勢下，光伏發電企業的生存之道。然而，原來國家光伏政策規定下的光伏發電投資回報將不能得到保證，投資者或自求多福。
